Nav-reformen ga færre i jobb og flere på trygd

Flere mennesker i arbeid og færre på stønad. Det var et av hovedmålene med Nav-reformen som ble rullet ut i de første norske kommunene høsten 2006. Aftenposten har fått tilgang til to uavhengige rapporter fra Frischsenteret og Uni Research Rokkansenteret. De utgjør siste del i Forskningsrådets omfattende evaluering av reformen på oppdrag fra Arbeids— og sosialdepartementet. I begge rapportene er dommen hard:

• Forskerne finner ingen positiv effekt av Nav-reformen for hverken arbeidsløse, syke, personer som går på sosialhjelp eller de som dropper ut av videregående.

• I stedet konkluderer begge rapportene med at reformen gjorde vondt verre etter at den ble innført. Den negative effekten ser imidlertid ut til å avta over tid.

- Altfor dårlig kompetanse

— Vi har pr. i dag ingen resultater som viser at reformen har oppfylt målsettingen om å få flere i jobb og færre på trygd. Men det ser ut til at reformen etter hvert går seg noe til og at overgangen fra trygd til jobb kommer opp på omtrent samme nivå som før innføringen, sier Knut Røed, seniorforsker ved Frischsenteret.

Trygdeadvokat Anders Andersen har hjulpet over 1000 klienter i saker mot Nav. Han sier han tidlig merket at reformen bar galt avsted.

- I Nav er det blitt altfor mange med kompetanse på omorganisering og den slags, men for få som virkelig kan trygdefaget. Da reformen ble innført, forsto man ikke de faglige behovene. Jeg tror vi ville vært bedre stilt i dag uten Nav-reformen, sier Andersen.

Mindre sjanse for å komme i jobb

I rapporten fra Frischsenteret, som onsdag publiseres i tidsskriftet Søkelys på arbeidslivet, dokumenteres betydelige omstillingsproblemer. Allerede året før Nav-kontoret ble opprettet, i forberedelsesfasen, var det tegn til at færre brukere kom seg ut i arbeid. De to første årene etter at kontoret ble etablert, er sannsynligheten for å komme i jobb redusert med opp mot 5 prosent.

Røed mener resultatene tyder på at det hovedsakelig er omstillingen og ikke strukturelle forhold ved Nav som er skyld i de negative effektene. Han peker også på at omstillingen gikk bedre ved små kontorer enn ved store, noe som også bekreftes i den andre rapporten.

– Det mest alarmerende funnet i vår artikkel er de tilsynelatende vedvarende negative effektene av Nav for unge mottagere av helserelaterte ytelser. Det ser ut som om denne gruppen har vært mest skadelidende av overgangen til Nav, sier Røed.

– Svært omfattende reform

Forskerne ved Uni Research Rokkansenteret har tatt for seg Nav-reformens effekt på sysselsetting og bruk av trygdeordninger for ulike grupper av Nav-brukere, som langtidsledige, personer med langvarige helseproblem, og unge som ikke fullfører videregående.

"Vi finner at Nav-reformen mislyktes i å høste de tilsiktede fordelene ved sammenslåingen. [ ...] reformen reduserte den individuelle sannsynligheten for å være i arbeid med ett prosentpoeng", skriver forskerne i rapporten.

Forskerne finner også at arbeidsledigheten økte mer i de kommunene som hadde innført Nav da finanskrisen brøt ut.

Professor Arild Aakvik ved Universitetet i Bergen er medforfatter på rapporten. Han mener Norge med Nav-reformen forsøkte å få til for mye samtidig.

— Mange land har tenkt tanken at det kan være en fordel å samlokalisere ulike tjenester under ett tak, men få har gått så langt som Norge. Reformen med å slå sammen den tidligere Trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten ble svært omfattende, og kanskje var det å gape for høyt, spesielt i større kommuner, sier han.

Flere generalister, færre spesialister

Et av formålene med Nav var å gi et bedre tilbud til folk med kompliserte behov.

— Nav skulle utvikle ansatte med generalistkompetanse som var rustet til å hjelpe folk med sammensatte problemer, men dette gikk fort på bekostning av folk med enklere behov som trenger oppfølging fra ansatte med spesialkompetanse. Fortsatt er det slik at de fleste brukerne tilhører den siste gruppen, sier Aakvik.

I rapporten trekkes også dårlig integrerte IT-systemer frem som en forklaring på hvorfor reformen ikke lyktes. Aakvik peker på at Nav-reformen har hatt en betydelig kostnad – indirekte fordi den førte til at flere havnet utenfor arbeidslivet, men også direkte fordi innføringen av reformen i seg selv kostet penger.

- Var det verdt det?

— Vi kan ikke gå tilbake til den gamle modellen med tre etater, men vi har heller ikke nådd målsetningene med Nav-reformen. Der er likevel ting som tyder på at det har gått bedre etter hvert. Dersom det virkelig lykkes å få flere i jobb og færre på trygd, er gevinstene så store for samfunnet at Navs omstillingskostnader blir små i sammenligning.

Advokaten ble bruker

Trygdeadvokat Andersen har nå gått fra å hjelpe Nav-klienter til selv å bli en av dem, etter at han i februar fikk påvist en aggressiv form for lymfekreft.

— Plutselig en dag stoppet Nav utbetalingen av sykepenger, enda jeg fortsatt åpenbart hadde krav på det etter en tilleggsbestemmelse. Nav ordnet saken samme dag etter at jeg tok kontakt, men dette er helt sikkert ikke et enkeltstående tilfelle og vitner om at kompetansen mange steder i Nav er altfor dårlig, sier Andersen.

Det var Dagbladet som først omtalte Andersens møte med Nav, og til avisen innrømmer direktoratet at de begikk en feil i denne saken.

Nav: Altfor tidlig å konkludere

Nav innrømmer at flere ting burde vært gjort annerledes, men mener reformen vil gi en gevinst til slutt.

– Det er ingen tvil om at vi har hatt store utfordringer underveis. Etter at reformen ble innført lyktes vi ikke så godt med å hjelpe brukerne over i arbeid som vi tidligere hadde gjort og som vi hadde som mål å gjøre. Men det er altfor tidlig å konkludere med om Nav-reformen vil bli vellykket eller ikke, sier Yngvar Åsholt, kunnskapsdirektør i Nav.

– Ville situasjonen i dag vært bedre uten Nav-reformen?

– Nei, vi tror at reformen har gjort en forskjell og er et moderne svar på en vanskelig utfordring.

Åsholt mener Nav nå leverer bedre resultater enn det som kommer frem i forskningen, som går frem til og med 2011. – Men vi er nødt til å bli enda bedre for å kunne si at reformen har vært vellykket. Målet er at forskerne i fremtiden skal kunne finne en positiv effekt av reformen, slik at denne diskusjonen kan legges død.

Dårligere kontakt med arbeidsledige

Åsholt innrømmer at flere ting burde vært gjort annerledes underveis.

– Dette var en veldig stor og ambisiøs reform. Man brukte ett år på å planlegge, men det var flere ting man ikke hadde tenkt godt nok over. Jeg ville for eksempel rådet andre land til å ta prosessen mer gradvis og ikke ta hele sammenslåingen med en gang.

– I hvilken grad har brukere med enkle behov vært skadelidende når man har lagt bedre til rette for dem med sammensatte problemer?

– Grupper med enklere behov fikk kanskje en noe dårligere service innledningsvis - særlig ble kontakten med arbeidsledige vesentlig forringet det første året. Da måtte vi prioritere omstilling og utbetaling av ytelser. Men vi har fått et bedre koordinert tilbud, og problemet med kasteballer i systemet er betydelig mindre. Mange av de gruppene vi bruker mest tid på, har behov for bistand fra flere ulike miljøer innad i Nav.

Naive politikere

Åsholt vedgår at det ble gjort et feilgrep i starten ved å satse for mye på at saksbehandlerne skulle være generalister.

– Mange – også politikerne – hadde en litt naiv tro på at man kunne finne opp et universalt møtested hvor alle problemer kunne løses, men nå er det mange år siden vi forlot denne modellen. Det er viktig å klare å finne balansen mellom det å kunne jobbe på tvers og det å kunne feltet på en god nok måte. Hvis vi går for langt i retning av spesialister, vil vi igjen få kasteballer.

– Advokat Anders Andersen mener kompetansen mange steder i Nav er altfor dårlig. Stemmer det?

– Det er fremdeles slik at det gjøres feil i Nav, og vi har behov for mer kompetanse, men jeg vil også si at vi har mange dyktige medarbeidere. Vår oppgave i ledelsen er å organisere arbeidet slik at saksbehandlerne får en overkommelig oppgave og blir trygge i jobbutførelsen.

Høyre vil strippe staten for Nav-oppgaver