Som barn fikk jeg et puslespill hvor hver brikke representerte et land i Europa. Slik begynte interessen for geografi. Brikkene passet alltid sammen.

Ideen om hva en stat er og hvordan de forholder seg til hverandre, er så innarbeidet at det nesten ikke er mulig å forestille seg at det en gang var annerledes. Men stater er mindre suverene enn de en gang var. EU har blitt beskrevet som et «levende laboratorium» for å forsøke å forstå utviklingen av en form for «flernivåstyring» med mer maktdeling mellom flere forvaltningsnivåer.

Et regionalt oppsving? Av min doktoravhandling fremgår det at bare en tredel av ansatte i norske fylkesadministrasjoner aldri arbeider med EU/EØS-relevante saker. Nær 20 prosent berøres ofte. Hele 1 av 7 har arbeidet med saker hvor overvåkningsorganet ESA har vært involvert. Er man i tvil om hvordan EU/EØS-regelverk bør tolkes, er den statlige sentralforvaltningen (departementer og direktorater) den viktigste «influenseren» utenfor egen organisasjon. Men EU selv inntar andreplassen – klart foran andre offentlige aktører.

Når politikk skal iverksettes er det bekvemt for EU å omgå det statlige nivået. Dermed har EU bidratt til utviklingen av samarbeid mellom regioner i ulike land. Utvikling av vegnettet fra Skandinavia til Middelhavet er tema i Interreg-prosjekter som regioner i innland og utland deltar i (Scandinavian–Mediterranean Corridor). Agder Europakontor etableres som et verktøy for akademia, offentlig sektor, sivilsamfunn og næringsliv som ønsker å finne frem i EU der store deler av eksportmarkedet befinner seg. Gjennom internasjonalt arbeid får regionale myndigheter innpass til møtearenaer uten statlig deltagelse.

Parallelt med disse mulighetene må kommuner og fylkeskommuner forholde seg til en rekke regler, som blant annet skal sikre likebehandling av private virksomheter med hensyn til offentlig støtte eller offentlige innkjøp.

Lojalitet – til hvem? Til tross for menneskers trang til å gjøre det andre forventer av oss, vil 56 prosent av dem som tar stilling primært ivareta EU-reglenes krav, dersom det oppstår konflikt mellom disse kravene og fylkeskommunenes ledelse. Disse tallene ble omtalt som «et lite smell» av professor Jarle Trondal i Aftenposten 8. januar, sammen med tilsvarende tall fra sentralforvaltningen og kommuneforvaltningen.

Tallene illustrerer hvordan administrativt ansatte på ulike nivåer veves sammen og utvikler lojalitet til hverandre også på tvers av forvaltningsnivåene. Mens norske politikere står utenfor EU-institusjonene, opererer deler av forvaltningen tvert imot med flere «hatter» – som deler av flere administrative systemer samtidig. Dette behøver ikke bety at makten sentraliseres. Trondal beskriver tvert imot utviklingen som «deling og desentralisering av makt» i «et sammensatt styresett».

Men allerede i dag har fylkeskommunene mer makt enn det kan fremstå som – særlig når de lykkes i å samordne ulike regionale interesser i næringsliv, kommuner og akademia.

Både klima, miljø, næring og transport tjener som eksempler på områder med delt ansvar mellom ulike forvaltningsnivåer. Debatten om antallet forvaltningsnivåer og oppgavefordelingen mellom dem, kan virke paradoksal i en tid hvor skillet mellom nivåene i noen grad viskes ut.

Hvor blåser vinden? I flere europeiske land har regionreformer gitt mer makt til det regionale nivået. Hvorfor blåser vinden i den norske debatten en litt annen veg?

Harald Baldersheim har pekt på forklaringer knyttet til økonomi og identitet. Mens svak statlig økonomi har ledet til desentralisering i andre land, har den norske statens sterke økonomi tillatt en sentraliserende utvikling. Og mens menneskers regionale identitet i flere land utløser debatt om økt regionalisering, knyttes nordmenns regionale identitet oftere til områder som ikke harmonerer med fylkesgrenser. Til tross for at verken (landsdelen) Vestlandet eller Sunnmøre utgjør egne fylker, refererer jeg gjerne til meg selv som både «sunnmøring» og «vestlending».

Men for Agder er bildet annerledes. En målsetting med regionreformen var å tegne et kart som stemte overens med terrenget. Områder som vokser sammen, skal også høre sammen forvaltningsmessig. Regioner som Agder og Trøndelag har viktige befolkningssentre langs de gamle fylkesgrensene. Over tid kan nye og større fylker bidra til utvikling av identiteter også knyttet til disse.

Men allerede i dag har fylkeskommunene mer makt enn det kan fremstå som – særlig når de lykkes i å samordne ulike regionale interesser i næringsliv, kommuner og akademia. Norske fylkeskommuner rangerer høyt med hensyn til egenstyre – altså hvor viktige oppgaver en styrer over, og hvor stor frihet en har til å løse dem.

Europeisk integrasjon kan medføre flere plikter for fylkeskommunene – men også frihet til å tilpasse oppgaveløsningen til regionale forhold.

Mer flernivåstyring kan være godt nytt for regionalt folkevalgt nivå.