Til vinning for perspektivet kan det være nyttig å foreta et raskt overblikk over utviklingen av kirkeordningen, med særlig fokus på det religionspolitiske aspekt. Det avtegner seg da en historisk utvikling som munner ut i spørsmålet om ikke Konstantins kirkemodell med en riksreligion, står for fall. Jeg drar en knapp historikk i syv faser:
Første fase er nettopp den konstantinske æra: Keiser Konstantin gjorde på 300-tallet, etter generasjoner med trosforfølgelse, kristendommen til den prioriterte religion i det romerske rike — et historisk vannskille. At Konstantin begunstiget kristendommen, var både personlig og realpolitisk begrunnet. Keiseren lot seg døpe, men innså vel også at kristendommen hadde åndskraft til å tjene som samlende riksreligion.
Andre fase preges av at kirkens struktur bygges opp med hierarki og kirkerett. Med økende kirkelig selvbevissthet utover i middelalderen, som møtte mottrykk fra verdslige makter, kom det til gjentatte stridigheter mellom trone og alter. Men kirken ble gjennom hele middelalderen gjennomgående akseptert som en egenartet institusjon med sitt eget teologiske og rettslige grunnlag.
Tredje fase handler om at reformasjonen på 1500-tallet legger et nytt grunnlag for relasjonen mellom kirke og fyrstemakt. Reformasjonen hadde en kompleks bakgrunn. Økende fyrstemakt og sterkere nasjonalkirkelige tendenser var blant drivkreftene.
Den første kirkelov i Danmark/Norge etter reformasjonen, Kirkeordinansen av 1537, ble en formativ tekst for den kirkelige utvikling i dobbeltmonarkiet. Reformasjonen foretok en viktig grensedragning: Mens middelalderen holdt sammen «de to sverd» i den ene kristenhet under Rom, skilte reformasjonen markant mellom det som er «Jesu Kristi ordinans», som kongen ikke har myndighet over - og det som er kongens ansvarsområde. «Kristi ordinans» er i sin kjerne at Guds ord og sakramentene skal brukes rett. Kongens ordinans, derimot, handler om rammene for kirkens virke.
Kongen holdt den kirkelige lovgivning som sitt område, mens religionens lærere (biskopene, prestene) skulle ta hånd om troens indre saker. De fyrster som regjerte i områder hvor reformasjonen slo rot, ble betraktet som kirkens fremste leke medlemmer, satt til å vise «omsorg for religionen».
Fjerde fase, med innføringen av eneveldet (1660) og kongeloven av 1665, etablerte statskirkesystemet i dets klassiske utforming. Til grunn her lå en ideologi basert på tanken om kongen av Guds nåde. Denne ideologi gled i Danmark/Norge etter hvert over i den såkalte statspietisme med Christian VIs reformprogram fra 1735. Statspietismen hadde som mål å impregnere folkelivet med kristelighet. Kristenplikt ble borgerplikt. Konventikkelplakaten av 1741 nektet lekfolk å holde oppbyggelige samlinger på egen hånd. Statsreligionens rettmessige lærere, prestene, eide kontrollen.
Femte fase med Grunnloven av 1814 førte videre den nære forbindelse mellom kirke og stat: «Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion» (§ 2). Den konfesjonelle stat ble dermed ført videre av grunnlovsfedrene. Samtidig var man på Eidsvoll også preget av opplysningstidens nye tanker om fri granskning, toleranse og religionsfrihet. Religionsfriheten var omtalt i forarbeidene til Grunnloven, men setningen som ivaretok anliggendet skal ha falt ut i sluttredigeringen.
Sjette fase handler om at statskirkesystemets tvangskarakter forsvinner. Skjønt, selve den kirkelige styreform endres minimalt utover på 1800-tallet. Men religionstvangen løsner trinnvis: Konventikkelplakaten falt i 1842, og frie oppbyggelsesmøter ved lekfolk ble tillatt - en sterkt formende faktor på utviklingen av hele det norske kirkeliv. Videre ga dissenterloven av 1845 religionsfrihet til alle kristne trossamfunn, for livskraftige frikirker vokste frem. Det skammelige jødeforbudet falt i 1851. Forbudet mot munkeordener ble fjernet i 1897, mens bestemmelsen: «Jesuitter maa ikke taales» ble stående helt frem til 1956. Ved 150-årsjubileet for Grunnloven, i 1964, ble så fri religionsutøvelse for alle fastslått. Dermed lyder § 2 nå slik: «Alle Indvaanere av Riget have fri Religionsudøvelse. Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres børn i samme.» Det er lett å se at denne paragraf er spenningsfylt, med religionsfriheten og statens konfesjonelle tilhørighet omtalt side om side. Når denne sammenstilling har kunnet bestå, skyldes det i stor grad at statens tvangskarakter på tros- og livssynsfeltet er bygd ned og en økonomisk likestilling bygd opp.
Endringen i 1964 reflekterer også den forpliktelse Norge har påtatt seg gjennom tilslutningen til Den europeiske menneskerettskonvensjon av 1950. Senere, i 1981, kom også «Lov om tilskott til livssynssamfunn». Å oppnå en slik lov var gjennom mange år en viktig sak for Human-Etisk Forbund. Loven fastslår som prinsipp en økonomisk likebehandling for livssynssamfunn i forhold til statskirken.
Dette historiske riss gir ikke grunn til å hevde at religionsfriheten er krenket av statskirkesystemet slik det fungerer hos oss i dag. Men i lengden vil det bli vanskelig å videreføre den innebygde spenning i Grunnlovens § 2. Problematisk er også Grunnlovens § 12, som fastslår at halve statsrådet må bekjenne seg til statens offentlige religion. Den setter en sperre til de høyeste embeter i samfunnet. Og som flere ganger påpekt av reformbevegelsen i Den norske kirke, er det videre problematisk at et trossamfunn styres av statsråder (Kongen i statsråd) i en regjering utgått av en parlamentarisk forsamling valgt på et ikke-konfesjonelt grunnlag. Et tema for seg i denne debatten er Stortingets alminnelige lovgivningsmyndighet, som også inkluderer kirkeloven - og kongens anordningsmyndighet i kirkesaker etter Grunnlovens § 16: «Kongen anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste.» Man tar ofte for lett på at parlamentarismen (1884) medførte en prinsipiell endring i grunnlaget for vårt kirkestyre.
Fase syv utformes nå. Hva vil skje de nærmeste år: en historisk nyordning av relasjonen mellom stat og kirke, eller en status quo, eventuelt med noen mindre endringer? I den debatt som bør komme i høst må de historiske, religionspolitiske og juridiske momenter som her er skissert holdes sammen med en rekke andre aspekter.
Når alle momenter sammenholdes - også de teologiske, sosiologiske og folkepsykologiske - driver dynamikken alt i alt i retning av en kirke løst fra Konstantins modell. Men å nyordne forholdet mellom stat og kirke krever fint håndlag. Det er som å skille to planter hvor et sårbart rotsystem gjennom lang tid har vokst seg sammen.