«Aktivt avventende i 100 år»

Dette var et forslag til tittel på Utenriksdepartementets historie ved 100-årsjubileet i 2005, men ble av lett forståelige grunner vraket. Men det var en treffende beskrivelse på staters holdning til revolusjoner og borgerkriger, indre uroligheter og oppstander. Selv folkemord foregår uten at stater griper inn utenfra. Det er i det hele tatt frustrerende å bivåne den avventende holdningen det såkalte «internasjonale samfunn» har til de siste ukers revolusjoner i Midtøsten og Nord-Afrika. Man fordømmer i verste fall, men maner til fredelig konfliktløsning mens man venter på å se hvem som går seirende ut av kampen. Hvorfor er det ingen som hjelper folket utenfra, kan man spørre seg – og det i dag hvor liberalt demokrati og menneskerettigheter spiller en selvsagt rolle overalt – tror vi.

Faktum er at det er vanskelig å legge effektivt press på andre stater utenfra. Dessuten skal man ha kontakt og handel med regimer man mer enn misliker, så den som vinner, er den man må forholde seg til. Forskjellen mellom etikkens påbud og realpolitikkens realitet er sjelden skarpere enn når vi ser folkets legitime krav mot tyrannene i en konfrontasjon som i Tunisia, Egypt, Libya og Jemen, med flere. Men å «hjelpe folket», det gjør ingen annen stat, og det er kanskje altfor vanskelig uansett.

Å legge press på andre stater er en kunst som oftest mislykkes. Likevel er det en svært viktig kunst. Vi kaller det tvangsdiplomati. Diplomati består normalt av samarbeid basert på forhandlinger som igjen er basert på makt og interesser. Å true med sanksjoner og straff av økonomisk og/eller militær karakter tilhører unntakene fra vestlige aktørers side. Særlig gjelder dette i Europa. Europeiske stater har ikke militært press som del av sitt diplomati, mens USA er den aktør blant de vestlige stater som holder «all options on the table» når man forhandler med f eks Iran.

Likevel tyder alt på at land i Europa igjen må lære seg tvangsdiplomatiets kunst når verden nå blir mer multipolar og USAs makt minker. USA vil forvente at Europa tar vare på egne sikkerhetsbehov i langt større grad enn nå i fremtiden, og også at Europa blir i stand til å spille en global politisk rolle. Dette vil betinge evne til å beherske hele «arsenalet» av diplomatiske virkemidler, både «carrots» og «sticks».

De strategiske krav til den som vil utøve tvangsmakt er altså meget store: Man må være ville til å ilegge sanksjoner eller risikere å bruke militærmakt dersom presset ikke lykkes – er man ikke det, vil det bestemt ikke lykkes. Tvangsdiplomati finner sted før militærmakt brukes, og hensikten er å unngå å måtte bruke den. Likevel er risikoen stor når man truer med slik bruk Man må altså inngi nok frykt til å skremme en motstander til å gi etter. Dette er i seg selv meget problematisk i det postmoderne Europa: er ikke det å skulle skremme eller true noen et etisk problem?

Hvordan står det til med europeisk bruk av slikt diplomati?

I Bosnia var det en langdryg politisk prosess med et USA som distanserte seg fra denne europeiske konflikten og et EU som initielt «tok ansvaret» for å løse den. I USA estimerte Pentagon at 100.000 soldater og mange tap var nødvendig dersom man skulle gå inn, og dette var det ikke aksept for i befolkningen. I Europa var det ingen slike planer overhodet. Det første forsøket på tvangsmakt overfor Serbia var en økonomisk embargo og overflyttingen av den fredsbevarende styrken UNPROFOR til Sarajevo med plikt til å støtte humanitærhjelp og kontrollere våpendepoter. Men UNPROFOR hadde kun våpen til selvforsvar og kunne altså rett og slett ikke utføre oppdraget av denne grunn.

Kun da Nato satte i gang et reelt motangrep på serberne flere år ut i krigen – Operation Deliberate Force – med bl.a. amerikanske kryssermissiler mot serbiske stillinger rundt Sarajevo, ble det våpenstillstand og forhandlingene som førte til Dayton-avtalen.

I Kosovo-konflikten fire år senere var det også langtrukne forhandlinger med serberne mens de brukte militærmakt i provinsen. Milosevic ignorerte som før alle ultimata, og sanksjoner virket heller ikke. USA sa at det var utelukket med bakkestyrker, og flyktningestrømmene fortsatte ut av Kosovo. NATOs ultimatum som da ble fremsatt fikk Milosevic til forhandlingsbordet, og en OSSE-observasjonsstyrke ble satt inn. Det ble forhandlet, men serberne nektet å inngå kompromiss. NATOs angrep startet den 24.3.1999. Det var begrenset til (amerikansk) luftmakt og varte i 10 uker. I denne tiden ble NATOs 19 medlemsland svært splittet og alliansen var på bristepunktet over bombemål og militær strategi, mens USA anså dette som utidig innblanding i en operasjon europeerne ikke deltok militært i.

Disse to eksemplene på forsøk på europeiskledet tvangsdiplomati understreker til fulle hvilke begrensninger som finnes. For det første var det ingen klar militær trussel i noen av tilfellene. De ultimata som ble fremsatt, var uten klare tidsfrister. De kom i mange omganger, der det ene ikke hadde effekt, kom en ny Sikkerhetsrådsresolusjon raskt. Der denne ikke hadde effekt, kom en til – alle preget av misforhold mellom trussel og makt bak trusselen. Milosevic kunne derfor beholde det strategiske initiativ hele tiden.

I sum er det altså liten grunn til å forsøke seg på europeisk tvangsdiplomati overfor stater som kun forstår hard makt, som regimene i Midtøsten. Foruten risikoen ved å legge press, er det liten troverdighet i våre trusler. Og det er heller ikke noen interesse fra vår side i å ta slik risiko, for vi har ikke tunge nok interesser i utfallet. Dette er tunge erkjennelser å komme til, for vår retorikk er jo preget av at vi er fyrtårn i verden når det gjelder å stå opp for demokratiets verdier. Men alt er mest som før – stater styrer med sitt på innsiden av grensen og de på utsiden forholder seg til den som har makten på sitt territorium.