«Vi mener en sammenslåing eller oppdeling av kommuner bare skal skje dersom et flertall av befolkningen i hver av de aktuelle kommunene ønsker det, gjerne gjennom en folkeavstemning», skrev parlamentarisk leder i Senterpartiet, Rune Skjælaaen, i Fædrelandsvennen 19.7. Videre påpekte han at Bondevik II-regjeringen med Erna Solberg i spissen brukte mye ekstra ressurser for å gjennomføre noen få sammenslåinger ved at kommunene som ville gjennomføre sammenslåinger, fikk midler til infrastrukturtiltak og nye administrasjonsbygg. Dersom ekstra ressurser skal brukes for å gjennomføre sammenslåinger av mange kommuner, kunne ressursene alternativt brukes bedre gjennom direkte produksjon av velferdstjenester, mente Skjælaaen. Endelig nevnte han partiets grunnprinsipp om å bygge samfunnet nedenfra, og at demokratiet bør være kjennetegnet av åpenhet og innsyn, og nærhet mellom innbyggere og dem som styrer.

Synspunktene til Skjælaaen bidrar med lite nytt i debatten. De er likevel interessante (makt) politisk sett, og som innlegg i den lange valgkampen fram mot stortingsvalget 2009 ved å sette Venstre, Høyre, Frp og KrF som forkjempere for omfattende kommunesammenslåinger, opp mot Senterpartiet, og kanskje Ap og SV, som motstandere. Jeg skal la valgkampen ligge, og se på noen av Skjælaaens hovedargumenter for å beholde dagens kommunestrukturpolitikk. Argumentene kan knyttes til frivillighet, omstillingskostnader, lokaldemokrati og lokal handlefrihet.

Kommune— og regionstrukturen har blitt utredet og debattert i lang tid, men få endringer har skjedd siden begynnelsen av 1990-tallet. 100 kommuner er nok her i landet, skrev for eksempel professor Rune Sørensen i en kronikk i Aftenposten 5.12.2001, og Bondevik II gikk inn for en stor reduksjon i antall kommuner. Etter regjeringsskiftet høsten 2005 endret de rød-grønne med Senterpartiet som koalisjonspartner (Stoltenberg II) denne politikken. Felles for begge disse regjeringene var at «frivillighetslinjen» lå til grunn for kommunestrukturpolitikken.

Inndelingsloven av 2001 sier at Stortinget skal vedta om kommuner skal slås sammen dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing. Frivillighetslinjen, som Stortinget vedtok i 1995, innebærer at ingen kommuner skal slås sammen dersom noen av kommunene går mot dette. Frivillighetslinjen hindrer dermed effektivt at det skjer vesentlige endringer, selv om et flertall i de berørte kommunene skulle ønske endringer. Dersom Stortinget avslutter den selvpålagte frivillighetslinjen, er det heller ikke lenger like stort behov for «smøring» av lokalsamfunnene for å gjøre sammenslåinger mulige.

Skjælaaen argumenterer som mange andre aktivt med lokaldemokratiperspektivet, og viser samtidig indirekte til et annet perspektiv, samfunnsøkonomiperspektivet. Lokaldemokratiperspektivet er et «nedenfra-og-opp»-perspektiv med utgangspunkt i statsvitenskapen, og vektlegger verdien av lokal tilhørighet og medvirkning. I dette perspektivet hevdes det gjerne at små kommuner legger best til rette for nærhet og kontakt mellom politikere og innbyggere, noe som øker mulighetene for påvirkning og deltakelse. Ofte hevdes det at innbyggerne er mest aktive og fornøyde med tjenestene i små kommuner. Her må det imidlertid skytes inn at inntektssystemet gir små kommuner mer ressurser per innbygger enn store kommuner.

Samfunnsøkonomiperspektivet er et «ovenfra-og-ned»-perspektiv, hvor effektivitet og spesialisering står sentralt. I dette perspektivet antas det ofte at kommunesammenslåinger vil føre til mer kostnadseffektiv drift, blant annet fordi administrasjonsutgiftene kan reduseres ved å slå sammen mange små kommuner. Hensyn til lokal handlefrihet og nærhet kan også ivaretas i store enheter; desentralisering og ulike tiltak for åpenhet og innsyn er aktuelt for de fleste kommuner og ikke minst de store. Problemet er at mange synes sammenslåinger er fornuftig, men ikke vil ha sammenslåing for egen kommune (i praksis være gratispassasjerer).

Kommunesammenslåinger kan altså studeres på samfunnsnivå (som i ovenfra og ned-perspektivet) og på individnivå (som i nedenfra og opp-perspektivet), men det kan også studeres på mellomnivået. Dette tredje perspektivet kan vi kalle ressursavhengighetsperspektivet, og har sitt utgangspunkt i organisasjonsteorien. Dette perspektivet ser på kommuner som en samling av ressurser. Tilførselen av ressursene kan imidlertid være usikre, og ofte er det strid om hvordan ressursene skal brukes og hvem som skal styre dem. Dette perspektivet kan brukes til å forklare ulike aktørers atferd i forhold til kommunesammenslåinger, for eksempel strategier som enkeltkommuner, grupper av kommuner eller partier utøver for å opprettholde egne ressurser og overleve som selvstendige og mektige enheter.

For eksempel synes valgatferd i frivillige kommunale folkeavstemninger om sammenslåing særlig å være motivert ut fra antakelser om at dersom en bor i en kommune som har et stort tettsted, så vil en ja-stemme til sammenslåing kunne innebære bedre tjenester og flere arbeidsplasser og styrke ens lokalområde. Tilsvarende vil velgere i kommuner med små eller intet tettsted frykte tap av ressurser for sitt lokalområde, og være negative til sammenslåinger. For eksempel kan slike forhold være med å forklare hvorfor visse grupper i Aust-Agder er mot sammenslåing av Agder-fylkene. Det kan også tenkes at omfattende sammenslåinger vil kunne redusere antall kommuner med Senterparti-ordførere. Det politisk-økonomiske ressursavhengighetsperspektivet synes dermed å gi vel så gode forklaringer på stemmegivning, og visse aktørers politikk, som lokaldemokrati- og samfunnsøkonomiperspektivene.

Frivillighetslinjen har så langt ikke vært en effektiv måte å gjennomføre en politikk som går ut på å redusere antall kommuner for å realisere stordriftsfordeler og oppnå mer spesialisering. Dersom myndighetene ønsker å gjøre noe helhetlig med kommunestrukturen, bør Stortinget revurdere frivillighetslinjen. Kommunestruktur er rikspolitikk, ikke (bare) lokalpolitikk.