Vi har 431 kommuner, hvorav mange med under 2 – 3000 innbyggere. En rekke av de mindre kommunene grenser til hverandre innenfor et relativt begrenset geografisk område. I Agder-fylkene er avstanden mellom de respektive kommunesentra aldri mer enn noen få timers kjøring.

Kommunestrukturen er langt fra tilpasset de oppgaver og utfordringer kommunene står overfor i dag. Eksempelvis følger verken klima-, demografi-, transport— eller arealutfordringer kommunegrensene. De følger heller ikke fylkesgrensene. Dersom vi skulle strukturert Kommune-Norge i dag, ville vi avgjort ikke tegnet det kartet vi har i dag.

Kommunenes økonomiske evne til å håndtere sine oppgaver, som i hovedsak innebærer gjennomføring av statlig politikk, er hovedproblemet i alle landets kommunestyrer. Ressursene strekker ikke til. De lovpålagte oppgavene skal prioriteres. Det er lite rom for annet. Politikerne driver mest med å håndtere nødvendige innstramninger. Det samme gjelder langt på vei i fylkeskommunene.

Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommunene, uansett størrelse, har samme oppgaver. Gitt dette prinsippet som er førende her i landet, erkjenner nær sagt alle kommuner at de er helt nødt til å samarbeide med en eller flere naboer. Oppgavene er grenseoverskridende og den økonomiske handlekraften høyst mangelfull. Oppgavene krever samarbeid, og økonomien tilsier effektivisering og rasjonalisering gjennom arbeidsdeling med andre kommuner.

Som en følge av dette inngår i dag alle norske kommuner i samarbeidsrelasjoner med andre. Det er nesten som vi har fått et nytt forvaltningsnivå av interkommunale samarbeidsordninger. Så godt som alle kommunene er medlem av et eller annet regionråd. Nær 70 slike finnes det landet rundt, med opp til 6-8 kommuner som deltakere i vært samarbeidsråd. Hertil kommer en rekke samarbeidsavtaler utenom regionrådene.

Ambisjonene varierer, bredden og dybden i samarbeidet varierer, styringsstruktur og formaliserte ordninger og avtaler varierer. Bare noen få interesserte forskere har en viss oversikt over mangfoldet og geografien. Kommunal- og regionaldepartementet har det neppe. Kommunepolitikerne utenom den harde kjerne har nok bare delvis oversikt og innsikt i alle de interkommunale relasjonene egen kommune inngår i. Folk flest, vi velgere, borgere, brukere og klienter vet gjennomgående veldig lite. Vi har aldri stemt på noe slags regionråd, og lite er lagt til rette for at vi skal forstå hva det dreier seg om heller.

I tillegg til at selve administreringen av de interkommunale ordningene er meget krevende, reiser de en rekke spørsmål som har med demokrati, rettssikkerhet og effektivitet å gjøre. Jussen er innfløkt, lokaldemokratiet utfordres, og graden av effektivitet, kostnadsmessig så vel som resultatmessig, er diskutabel. Det dreier seg om så store prinsipielle og praktiske styringsspørsmål at de burde vært drøftet i full bredde på nasjonalt nivå, og ikke overlatt til de enkelte kommunestyrers evne og vilje. Når noe som ligner et nytt forvaltningsnivå på denne måten dukker opp nesten av seg selv, er det vel litt lurt at Stortinget mener noe om saken, også i relasjon til fylkeskommunenes videre skjebne og den skrinlagte ideen om «regioner». Det ser ut til at regionbegrepet kan få et ganske nytt innhold nå gjennom de nye interkommunale strukturene.

Frankrike har flere tusen interkommunale ordninger. Dette er et svar på at landet ikke makter å gjennomføre en kommunereform og redusere antallet kommuner fra 37000. Det koster landet dyrt. Oversikt, håndtering og styring av dette virvar er nærmest et eget fag for statsvitere og forvaltningsjurister. Vi har ikke franske tilstander, men bør ikke bevege oss i den retningen heller.

Etter drøftinger i flere omganger har Stortinget bestemt at ingen kommuner skal tvangssammenslås. Det man gjorde på relativt greit vis tidlig på 60-tallet vil man likevel ikke gjøre igjen. Derfor blir det ingen kommunesammenslåinger. Selv om mange, mange kommunepolitikere rundt om i landet utvilsomt mener det ville være mest hensiktsmessig, vil de ikke ta til orde for kommunesammenslutning. For å unngå det man tror (sannsynligvis på tynt grunnlag) velgerne ikke vil like, unnlater man å ta tak i et av de største strukturproblemene vi står overfor i det norske politisk-administrative system. Det er svært beklagelig.

Jeg tror de aller, aller fleste politikere, både på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå erkjenner behovet for en endring av kommunestrukturen. Absolutt ikke like radikalt over hele landet, men grundig nok til å oppnå så handlekraftige kommuner og fylker at de kan komme ordentlig på talefot med de store utfordringer samfunnet står overfor.

Sammenslåing av fylker er etter mitt syn isolert sett ikke så nødvendig. Men noen steder i landet vil det utvilsomt være gunstig også i forhold til dagens fylkeskommunale oppgaver. Men med en eventuell endring av kommunestrukturen, vil fylkesgrensene også måtte endres. Det vil nok vise seg både nødvendig og mest hensiktsmessig. Og rekkefølgen bør være slik. Først ny kommunestruktur, så justering av fylkesgrensene.

Et langt større problem når det gjelder fylkene er imidlertid at fylkeskommunen som sådan ikke lenger har den nødvendige kraft og legitimitet. Mange av fylkeskommunens oppgaver kunne i stor grad vært håndtert av sammenslåtte, langt mer bærekraftige kommuner, i arbeidsdeling med staten regionalt. Fylkespolitikerne leter etter nye oppgaver, særlig etter at helseforetakene i 2000 overtok sykehusene. Etter en toårig traurig utrednings- og drøftingsprosess er det imidlertid forventet av Stortinget er enig med Regjeringen og om kort tid konkluderer med at det ikke blir noen vesentlig oppgaveoverføring til fylkeskommunen. Den skranter videre.

Dersom det fortsatt ikke blir noen kommunereform, burde det i alle fall vurderes å gjøre fylkeskommunen til den store interkommunale arena. Heller enn nær 70 regionråd landet rundt, basert på indirekte representasjon og styring, burde vel 18 fylkeskommuner kunne være mer hensiktsmessig? Med kommunene som «eiere» av fylkeskommunen, slik de i dag «eier» regionrådet, burde heller ikke overkommunespøkelset være aktuelt å true med. Kommunene kunne selv bestemme fylkeskommunens oppgavebredde og myndighet, og dimensjonere den slik de i dag gjør med regionråd og andre interkommunale ordninger. Fylkeskommunen burde kunne være det nye regionrådet. Hvorfor ikke drøfte en slik modell dersom en ny kommunestruktur er så fryktelig vanskelig å få til?

Den nåværende kommunestrukturen er i alle fall utdatert, og det nye interkommunale mellomnivå et uforutsigbart og kompliserende fremmedelement i vårt lokale og regionale styringssystem.